03.10.2016
Бизнес-авиация Открытое ли небо?
Исполнительный директор Qatar Airways Акбар аль-Бакер не стесняется прямо высказывать свои мнения, особенно когда речь заходит о либерализации рынка и протекционизме.
Поэтому, когда мы спросили его, что он думает о мандате Европейской комиссии по началу переговоров о подписании соглашения об открытом небе между Евросоюзом и Катаром, ответ последовал незамедлительно. Подобные мандаты, по мнению аль-Бакера, представляют собой "огромное лицемерие", поскольку выдаются на ведение переговоров лишь с теми странами, доступ к рынкам которых ЕС хочет ограничить, — такими как Катар, ОАЭ и Турция. "Для тех стран, куда они летать хотят, мандата не требуется", — утверждает он, имея в виду, в частности, Китай и Россию. Акбар аль-Бакер называет необходимость согласования режима открытого неба с ЕС дискриминационной.
Его слова стоит воспринимать критически, поскольку они идут вразрез с предыдущими высказываниями о том, что Катар был бы заинтересован в подобных переговорах. Противоречат они и смыслу сказанного катарским министром транспорта на мартовской встрече в Брюсселе с комиссаром Еврокомиссии по транспорту Виолеттой Булк. Однако нынешние заявления аль-Бакера свидетельствуют о том, что Еврокомиссии будет непросто подписать соглашение с Катаром.
Позиция ОАЭ также остается неясной. В отличие от Катара, эта страна пока формально не заявила о желании сесть за стол переговоров с Еврокомиссией. Правительству ОАЭ приходится принимать во внимание различие во взглядах двух местных перевозчиков — Emirates и Etihad Airways — и одновременно учитывать быстрые темпы роста пассажиропотоков и торговли с Евросоюзом. Глава Emirates Тим Кларк обеспокоен тем, что начало переговоров затягивается, однако отмечает, что наличие у ОАЭ отдельных двусторонних соглашений об авиаперевозках со всеми 28 странами — членами ЕС и так во многих случаях дает компании достаточно широкие права доступа на европейский рынок. Кларк подчеркивает, что мандат "должен быть согласован и с другими странами".
Глава Etihad Aviation Group Джеймс Хоган более активно поддерживает идею переговоров. "Наша компания, которая обслуживает европейские направления и инвестирует в европейские авиакомпании, находится в тесном контакте с правительствами ОАЭ и Абу-Даби относительно мандата, полученного Еврокомиссией на обсуждение условий всеобъемлющего авиационного соглашения с нашей страной", — говорит он.
Соглашение между ОАЭ и ЕС призвано заменить все существующие договоренности с отдельными государствами Евросоюза. На данный момент, согласно информационной записке Генерального директората Евросоюза по вопросам мобильности и транспорта (DG MOVE), из ОАЭ больше прямых рейсов в ЕС, чем в Китай, Индию и Японию вместе взятые. Рынок авиаперевозок между ЕС и ОАЭ является шестым по величине за пределами Евросоюза — емкость его составляет 18,2 млн пасс. в год. Для сравнения: между ЕС и Катаром ежегодно перевозится 4,4 млн пасс.
Катар и ОАЭ — два из четырех ключевых партнеров ЕС, с которыми Еврокомиссия намеревается вести переговоры о подписании всеобъемлющих соглашений об авиаперевозках от имени государств — членов Евросоюза. Еще два — Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН; для ЕС это будут первые переговоры об открытом небе на уровне блоков стран), а также Турция — уже формально подтвердили свой интерес к переговорному процессу. Еврокомиссия — расположенный в Брюсселе исполнительный орган ЕС — получила мандаты на проведение переговоров от правительств стран — участниц Евросоюза.
Текст мандатов не публикуется, однако Aviation Week удалось выяснить, что Еврокомиссия наделяется полномочиями для обсуждения полной либерализации третьей и четвертой свобод воздушного пространства применительно к пассажирским и грузовым авиаперевозкам между Турцией и Евросоюзом, а после того как Турция подтвердит соответствие авиационному законодательству ЕС, то и пятой свободы применительно к перевозкам пассажиров и грузов в пределах ЕС для турецких операторов, а для европейских перевозчиков — предоставления неограниченной пятой свободы при полетах из Турции.
Что касается потенциальных соглашений с Катаром и ОАЭ, то Еврокомиссия уполномочивается обсуждать полную либерализацию третьей и четвертой свобод применительно к пассажирским и грузовым авиаперевозкам, а также ограниченную либерализацию пятой свободы применительно к грузовым перевозкам.
В соответствии с мандатами Еврокомиссия также наделяется правом обсуждать облегчение ограничений на владение и контроль над европейскими авиаперевозчиками со стороны иностранных компаний — последним могут быть разрешены стопроцентное владение авиакомпаниями ЕС и полный контроль над ними, но только на основе взаимности. Включения пункта о послаблениях в этой сфере запросили многие из небольших стран Евросоюза, а также государства — члены Центральной и Восточной Европы, чьим национальным перевозчикам требуются стратегические инвесторы, чтобы остаться на плаву и эффективно работать в условиях растущей рыночной конкуренции. У крупных европейских авиакомпаний нет интереса к приобретению этих операторов, а иностранные требуют права контроля над своими инвестициями — Еврокомиссия это понимает и готова пойти потенциальным инвесторам навстречу.
Ряд авиакомпаний обвиняет чиновников ЕС в том, что они ведут избирательную политику в отношении открытого неба Европы
Относительно новые члены ЕС — такие как Эстония, Латвия и Польша — в прошлом чаще всего оставались на периферии обсуждений авиатранспортных вопросов на уровне министров транспорта стран — участниц блока.
Однако на состоявшемся в июне в Люксембурге заседании Совета министров транспорта тон дискуссии задавали как раз они. Профильные министры десятка стран, присоединившихся к ЕС в последнее десятилетие, единым фронтом выступили против позиции Франции и Германии, заявив, что развитие авиаперевозок для них важнее соблюдения правил Евросоюза относительно владения и контроля или положения о честной конкурентной борьбе.
"Я рада, что 28 министров транспорта Евросоюза поддержали нас в деле укрепления авиатранспортных связей между ЕС и рядом наших ключевых партнеров", — говорит Булк, отмечая, что в ходе следующего заседания совета рассчитывает на получение дополнительных мандатов. В стратегии развития авиаперевозок ЕС Еврокомиссия выражает намерение в будущем заключить подобные соглашения с Арменией, Китаем, Мексикой и всеми шестью государствами Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива (в который помимо Катара и ОАЭ входят Бахрейн, Кувейт, Оман и Саудовская Аравия).
Если Еврокомиссии удастся получить дополнительные мандаты, это обрадует ее президента Жан-Клода Юнкера, который в прошлом декабре одобрил предложенную Булк стратегию и рассматривает соглашения об открытом небе инструментом укрепления позиций ЕС в мире. Получение новых мандатов также поможет DG MOVE воплотить давнюю мечту о большем контроле над авиатранспортными отношениями с третьими странами, которые сейчас в основном регулируются на уровне отдельных государств — участников ЕС. Впрочем, есть сомнения в том, что DG MOVE сможет одновременно контролировать ход нескольких переговоров об открытом небе, учитывая ограниченные ресурсы директората. Кроме того, страны-участницы установили для Еврокомиссии жесткие сроки завершения переговоров.
Мандаты, выданные Еврокомиссии, имеют ограниченный срок действия: три года на переговоры со странами Персидского залива и по четыре года на переговоры с АСЕАН и Турцией. При этом Германия вообще хотела ограничить срок действия мандата для ОАЭ и Катара двумя годами — совершенно невыполнимое условие в случае с переговорами такой важности. При этом срок действия мандатов начинается с момента их формального вручения (то есть с 7 июня 2016 г.), а не с момента собственно начала переговоров.
По словам Булк, DG MOVE обсуждал вопрос срока действия мандатов со странами-участницами. Большинство государств высказалось против затягивания переговоров на неопределенный срок, как это произошло в случае с Бразилией, переговорный процесс с которой продолжается вот уже семь лет. Дело в том, что после выдачи Еврокомиссии мандата на переговоры о заключении всеобъемлющего авиатранспортного соглашения с третьей страной от имени всего Евросоюза отдельные государства-члены теряют право инициировать с этой страной двусторонние переговоры на ту же тему. Булк отмечает, что ее директорат просил о бессрочных мандатах: "Вести переговоры всегда труднее, если противоположной стороне известно, что вы ограничены во времени. Вы теряете определенные преимущества за столом переговоров".
Однако проблема может оказаться гораздо более серьезной. Правовой департамент Еврокомиссии полагает, что ограничение срока действия мандатов незаконно — правда, его опасения не связаны с авиаперевозками. Как объясняет один еврочиновник, концепция ограничения действия мандата не упоминается в договоре о функционировании ЕС и нынешняя ситуация создает опасный прецедент. Впрочем, с этой точкой зрения не согласен правовой департамент Совета Европы, представляющего государства — члены ЕС. Министры транспорта решили прислушаться к мнению последнего, и действие мандатов ограничили. Теперь существует вероятность, что Еврокомиссия обжалует данное решение в Европейском суде.
Источник в Еврокомиссии отмечает, что DG MOVE приступит к переговорам невзирая на возможную судебную тяжбу, отмечая, что Булк твердо настроена завершить их в установленные мандатами сроки. Если за шесть месяцев до окончания срока того или иного мандата станет очевидно, что переговоры забуксовали, Еврокомиссия предложит их прекратить. Или же если увидит, что наметился явный прогресс и необходимо дополнительно несколько месяцев на успешное завершение процесса, она, вероятно, попросит у Совета министров транспорта о продлении мандата. Как бы ни сложилась ситуация, государства — члены ЕС будут регулярно информировать о ходе переговоров; кроме того, их представители смогут присутствовать в качестве наблюдателей.
Перспектива тяжбы между структурами ЕС наводит тень на переговоры об открытом небе еще до их начала и увеличивает неопределенность вокруг положения о честной конкурентной борьбе.
Профсоюзы авиаработников и ряд стран — членов ЕС, прежде всего Германия и Франция, обеспокоены возможностью недобросовестной конкуренции со стороны авиакомпаний третьих стран, включая госсубсидии перевозчикам государств Персидского залива, и настаивают на четкой интерпретации и неукоснительном применении положения о честной конкурентной борьбе. А перевозчики Персидского залива в свою очередь опасаются, что применение положения потребует от них соблюдения европейских социальных стандартов и трудового законодательства.
Шаблон положения ЕС о честной конкурентной борьбе, который будет использован при переговорах с АСЕАН и Турцией, — а также с Катаром и ОАЭ, если те согласятся такие переговоры вести, — используется Евросоюзом и его отдельными членами при согласовании договоров об открытом небе последние три-четыре года. Он не устанавливает минимальные размеры заработной платы и не требует от авиаперевозчиков третьих стран признавать требования профсоюзов или давать персоналу разрешение на забастовки, поскольку данные вопросы не входят в компетенцию Еврокомиссии. Как отмечает DG MOVE, шаблон выполняет ограничительную функцию: он позволяет "добиваться от третьих стран прозрачности в том, что касается субсидий, предоставляемых собственным авиаперевозчикам, и любых других недобросовестных действий, а также грозит им ответными мерами в том случае, если они от этих действий не откажутся. О систематическом применении подобных мер речи не идет"
Поэтому, когда мы спросили его, что он думает о мандате Европейской комиссии по началу переговоров о подписании соглашения об открытом небе между Евросоюзом и Катаром, ответ последовал незамедлительно. Подобные мандаты, по мнению аль-Бакера, представляют собой "огромное лицемерие", поскольку выдаются на ведение переговоров лишь с теми странами, доступ к рынкам которых ЕС хочет ограничить, — такими как Катар, ОАЭ и Турция. "Для тех стран, куда они летать хотят, мандата не требуется", — утверждает он, имея в виду, в частности, Китай и Россию. Акбар аль-Бакер называет необходимость согласования режима открытого неба с ЕС дискриминационной.
Его слова стоит воспринимать критически, поскольку они идут вразрез с предыдущими высказываниями о том, что Катар был бы заинтересован в подобных переговорах. Противоречат они и смыслу сказанного катарским министром транспорта на мартовской встрече в Брюсселе с комиссаром Еврокомиссии по транспорту Виолеттой Булк. Однако нынешние заявления аль-Бакера свидетельствуют о том, что Еврокомиссии будет непросто подписать соглашение с Катаром.
Позиция ОАЭ также остается неясной. В отличие от Катара, эта страна пока формально не заявила о желании сесть за стол переговоров с Еврокомиссией. Правительству ОАЭ приходится принимать во внимание различие во взглядах двух местных перевозчиков — Emirates и Etihad Airways — и одновременно учитывать быстрые темпы роста пассажиропотоков и торговли с Евросоюзом. Глава Emirates Тим Кларк обеспокоен тем, что начало переговоров затягивается, однако отмечает, что наличие у ОАЭ отдельных двусторонних соглашений об авиаперевозках со всеми 28 странами — членами ЕС и так во многих случаях дает компании достаточно широкие права доступа на европейский рынок. Кларк подчеркивает, что мандат "должен быть согласован и с другими странами".
Глава Etihad Aviation Group Джеймс Хоган более активно поддерживает идею переговоров. "Наша компания, которая обслуживает европейские направления и инвестирует в европейские авиакомпании, находится в тесном контакте с правительствами ОАЭ и Абу-Даби относительно мандата, полученного Еврокомиссией на обсуждение условий всеобъемлющего авиационного соглашения с нашей страной", — говорит он.
Соглашение между ОАЭ и ЕС призвано заменить все существующие договоренности с отдельными государствами Евросоюза. На данный момент, согласно информационной записке Генерального директората Евросоюза по вопросам мобильности и транспорта (DG MOVE), из ОАЭ больше прямых рейсов в ЕС, чем в Китай, Индию и Японию вместе взятые. Рынок авиаперевозок между ЕС и ОАЭ является шестым по величине за пределами Евросоюза — емкость его составляет 18,2 млн пасс. в год. Для сравнения: между ЕС и Катаром ежегодно перевозится 4,4 млн пасс.
Катар и ОАЭ — два из четырех ключевых партнеров ЕС, с которыми Еврокомиссия намеревается вести переговоры о подписании всеобъемлющих соглашений об авиаперевозках от имени государств — членов Евросоюза. Еще два — Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН; для ЕС это будут первые переговоры об открытом небе на уровне блоков стран), а также Турция — уже формально подтвердили свой интерес к переговорному процессу. Еврокомиссия — расположенный в Брюсселе исполнительный орган ЕС — получила мандаты на проведение переговоров от правительств стран — участниц Евросоюза.
Текст мандатов не публикуется, однако Aviation Week удалось выяснить, что Еврокомиссия наделяется полномочиями для обсуждения полной либерализации третьей и четвертой свобод воздушного пространства применительно к пассажирским и грузовым авиаперевозкам между Турцией и Евросоюзом, а после того как Турция подтвердит соответствие авиационному законодательству ЕС, то и пятой свободы применительно к перевозкам пассажиров и грузов в пределах ЕС для турецких операторов, а для европейских перевозчиков — предоставления неограниченной пятой свободы при полетах из Турции.
Что касается потенциальных соглашений с Катаром и ОАЭ, то Еврокомиссия уполномочивается обсуждать полную либерализацию третьей и четвертой свобод применительно к пассажирским и грузовым авиаперевозкам, а также ограниченную либерализацию пятой свободы применительно к грузовым перевозкам.
В соответствии с мандатами Еврокомиссия также наделяется правом обсуждать облегчение ограничений на владение и контроль над европейскими авиаперевозчиками со стороны иностранных компаний — последним могут быть разрешены стопроцентное владение авиакомпаниями ЕС и полный контроль над ними, но только на основе взаимности. Включения пункта о послаблениях в этой сфере запросили многие из небольших стран Евросоюза, а также государства — члены Центральной и Восточной Европы, чьим национальным перевозчикам требуются стратегические инвесторы, чтобы остаться на плаву и эффективно работать в условиях растущей рыночной конкуренции. У крупных европейских авиакомпаний нет интереса к приобретению этих операторов, а иностранные требуют права контроля над своими инвестициями — Еврокомиссия это понимает и готова пойти потенциальным инвесторам навстречу.
Ряд авиакомпаний обвиняет чиновников ЕС в том, что они ведут избирательную политику в отношении открытого неба Европы Относительно новые члены ЕС — такие как Эстония, Латвия и Польша — в прошлом чаще всего оставались на периферии обсуждений авиатранспортных вопросов на уровне министров транспорта стран — участниц блока.
Однако на состоявшемся в июне в Люксембурге заседании Совета министров транспорта тон дискуссии задавали как раз они. Профильные министры десятка стран, присоединившихся к ЕС в последнее десятилетие, единым фронтом выступили против позиции Франции и Германии, заявив, что развитие авиаперевозок для них важнее соблюдения правил Евросоюза относительно владения и контроля или положения о честной конкурентной борьбе.
"Я рада, что 28 министров транспорта Евросоюза поддержали нас в деле укрепления авиатранспортных связей между ЕС и рядом наших ключевых партнеров", — говорит Булк, отмечая, что в ходе следующего заседания совета рассчитывает на получение дополнительных мандатов. В стратегии развития авиаперевозок ЕС Еврокомиссия выражает намерение в будущем заключить подобные соглашения с Арменией, Китаем, Мексикой и всеми шестью государствами Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива (в который помимо Катара и ОАЭ входят Бахрейн, Кувейт, Оман и Саудовская Аравия).
Если Еврокомиссии удастся получить дополнительные мандаты, это обрадует ее президента Жан-Клода Юнкера, который в прошлом декабре одобрил предложенную Булк стратегию и рассматривает соглашения об открытом небе инструментом укрепления позиций ЕС в мире. Получение новых мандатов также поможет DG MOVE воплотить давнюю мечту о большем контроле над авиатранспортными отношениями с третьими странами, которые сейчас в основном регулируются на уровне отдельных государств — участников ЕС. Впрочем, есть сомнения в том, что DG MOVE сможет одновременно контролировать ход нескольких переговоров об открытом небе, учитывая ограниченные ресурсы директората. Кроме того, страны-участницы установили для Еврокомиссии жесткие сроки завершения переговоров.
Мандаты, выданные Еврокомиссии, имеют ограниченный срок действия: три года на переговоры со странами Персидского залива и по четыре года на переговоры с АСЕАН и Турцией. При этом Германия вообще хотела ограничить срок действия мандата для ОАЭ и Катара двумя годами — совершенно невыполнимое условие в случае с переговорами такой важности. При этом срок действия мандатов начинается с момента их формального вручения (то есть с 7 июня 2016 г.), а не с момента собственно начала переговоров.
По словам Булк, DG MOVE обсуждал вопрос срока действия мандатов со странами-участницами. Большинство государств высказалось против затягивания переговоров на неопределенный срок, как это произошло в случае с Бразилией, переговорный процесс с которой продолжается вот уже семь лет. Дело в том, что после выдачи Еврокомиссии мандата на переговоры о заключении всеобъемлющего авиатранспортного соглашения с третьей страной от имени всего Евросоюза отдельные государства-члены теряют право инициировать с этой страной двусторонние переговоры на ту же тему. Булк отмечает, что ее директорат просил о бессрочных мандатах: "Вести переговоры всегда труднее, если противоположной стороне известно, что вы ограничены во времени. Вы теряете определенные преимущества за столом переговоров".
Однако проблема может оказаться гораздо более серьезной. Правовой департамент Еврокомиссии полагает, что ограничение срока действия мандатов незаконно — правда, его опасения не связаны с авиаперевозками. Как объясняет один еврочиновник, концепция ограничения действия мандата не упоминается в договоре о функционировании ЕС и нынешняя ситуация создает опасный прецедент. Впрочем, с этой точкой зрения не согласен правовой департамент Совета Европы, представляющего государства — члены ЕС. Министры транспорта решили прислушаться к мнению последнего, и действие мандатов ограничили. Теперь существует вероятность, что Еврокомиссия обжалует данное решение в Европейском суде.
Источник в Еврокомиссии отмечает, что DG MOVE приступит к переговорам невзирая на возможную судебную тяжбу, отмечая, что Булк твердо настроена завершить их в установленные мандатами сроки. Если за шесть месяцев до окончания срока того или иного мандата станет очевидно, что переговоры забуксовали, Еврокомиссия предложит их прекратить. Или же если увидит, что наметился явный прогресс и необходимо дополнительно несколько месяцев на успешное завершение процесса, она, вероятно, попросит у Совета министров транспорта о продлении мандата. Как бы ни сложилась ситуация, государства — члены ЕС будут регулярно информировать о ходе переговоров; кроме того, их представители смогут присутствовать в качестве наблюдателей.
Перспектива тяжбы между структурами ЕС наводит тень на переговоры об открытом небе еще до их начала и увеличивает неопределенность вокруг положения о честной конкурентной борьбе.
Профсоюзы авиаработников и ряд стран — членов ЕС, прежде всего Германия и Франция, обеспокоены возможностью недобросовестной конкуренции со стороны авиакомпаний третьих стран, включая госсубсидии перевозчикам государств Персидского залива, и настаивают на четкой интерпретации и неукоснительном применении положения о честной конкурентной борьбе. А перевозчики Персидского залива в свою очередь опасаются, что применение положения потребует от них соблюдения европейских социальных стандартов и трудового законодательства.
Шаблон положения ЕС о честной конкурентной борьбе, который будет использован при переговорах с АСЕАН и Турцией, — а также с Катаром и ОАЭ, если те согласятся такие переговоры вести, — используется Евросоюзом и его отдельными членами при согласовании договоров об открытом небе последние три-четыре года. Он не устанавливает минимальные размеры заработной платы и не требует от авиаперевозчиков третьих стран признавать требования профсоюзов или давать персоналу разрешение на забастовки, поскольку данные вопросы не входят в компетенцию Еврокомиссии. Как отмечает DG MOVE, шаблон выполняет ограничительную функцию: он позволяет "добиваться от третьих стран прозрачности в том, что касается субсидий, предоставляемых собственным авиаперевозчикам, и любых других недобросовестных действий, а также грозит им ответными мерами в том случае, если они от этих действий не откажутся. О систематическом применении подобных мер речи не идет"
