ETS отправили на доработку

Aссоциация производителей техники для авиации общего назначения (GAMA) выдвинула три основных возражения против включения гражданской авиации в систему ETS. И эти положения в целом суммируют основные претензии отрасли к данной программе: в ситуации с небольшими операторами административное бремя во много раз превышает возможные преимущества для экологических инициатив; требование, чтобы операторы оплачивали выбросы, произведенные не только в воздушном пространстве стран — членов ЕС, но и за весь маршрут и обратно, идет вразрез с положениями Чикагской конвенции; доходы, полученные от продажи квот, не закреплены за проектами, направленными на компенсацию влияния авиации на окружающую среду. Они направляются в общий фонд стран ЕС без каких-либо разъяснений об их дальнейшем целевом использовании. Вся эта история начиналась как некие временные экологические меры, направленные на то, чтобы побудить ICAO разработать международные стандарты снижения воздействия авиации на усугубление парникового эффекта. Однако ETS была встречена практически повсеместным протестом как внутри, так и за пределами Евросоюза и потенциально в какой-то момент чуть ли не угрожала развязыванием экономической войны. И все это — всего за первый год ее распространения на гражданскую авиацию. Хотя система в предложенном виде особенно несправедлива к операторам бизнес-авиации, общественность, главным образом, возмутилась "экстратерриториальным" положением, требующим оплаты выбросов даже за сегменты рейса за пределами ЕС. Операторы, базирующиеся в Европе, также обязаны отчитываться о количестве выбросов, произведенных во время рейсов не на территории ЕС. Одним из активных критиков такой политики как раз и является GAMA. Старший вице-президент по международным связям Эд Смит комментирует: "Поскольку в ассоциацию входят организации со всего мира, GAMA не раз недвусмысленно высказывалась о недопустимости экстратерриториального принципа ETS. Некоторые страны, такие как Китай и Индия, запретили своим перевозчикам участвовать в системе". Похожая реакция была и у российских властей. Что касается США, то здесь была применена несколько другая тактика. Американские авиакомпании, действуя через свой лоббистский орган, Ассоциацию воздушного транспорта (ныне Airlines for America — A4A), подала иск в Европейский суд против одного из государств — членов ЕС, являющегося участником ICAO, на основании того, что ETS нарушает положения Чикагской конвенции. Подавать в суд на одно государство (в данном случае — Великобританию) потребовалось из-за того, что Евросоюз как целое не является участником ICAO. "Суд они проиграли, и никто не удивился", — прокомментировал Смит. Далее, в 2011–2012 гг. законодательные инициативы против экстратерриториального принципа выдвигались как в верхней, так и в нижней палатах парламента США. В том числе были и попытки запретить американским авиакомпаниям подчиняться действию ETS. Предложения Сената были более мягкими: хотя в целом утверждалось, что ETS в своем нынешнем виде — плохая идея и препятствие к развитию мировой торговли, законодатели предлагали наделить министра транспорта полномочиями запрещать перевозчикам участие в системе, в том случае если такой запрет осуществляется в интересах государства или общественности (на основании экономического воздействия на потребителя и перевозчиков, влияния на экономическую, энергетическую и экологическую безо­пасность государства, а также в зависимости от внешних связей и международных обязательств США). Редкое в наше время межпартийное единодушие привело к тому, что обе инициативы были объединены в один законодательный акт под названием "Акт запрета ETS", который был принят в ноябре и подписан президентом Обамой месяц спустя. Дискриминация бизнес-авиации ETS должна была заработать в полную силу в 2013 г. для европейских и зарубежных коммерческих и частных перевозчиков, выполняющих полеты в воздушном пространстве ЕС и за его пределы из/в страны, являющиеся членами Евросоюза. В течение 2012 г. каждый эксплуатант должен был отладить процесс мониторинга и предоставления отчетности по своим выбросам CO2 и выйти на некую базовую цифру. По замыслу ETS, с конца 2013 г. и далее операторы должны были, подставляя полученные базовые данные в формулу, рассчитывать объемы парниковых газов, произведенных в течение года при выполнении полетов в, из и внутри ЕС. Исходя из полученной итоговой цифры определяется, сколько квот они должны оплатить и на сколько бесплатных квот они могут претендовать в следующем году. Тема так называемых бесплатных квот — еще один камень преткновения для операторов бизнес-авиации, поскольку условия для коммерческих авиакомпаний и частных операторов не равны. Эта схема была выработана в период с 2006 по 2008 г. в ходе пилотной программы мониторинга выбросов, задача которой состояла в определении максимально допустимого объема выбросов, ниже которого выдавались бесплатные "кредиты". В случае если допустимый объем эмиссий превышается, оператор обязан приобрести дополнительные квоты (или, согласно номенклатуре, "отказаться от соответствующего количества бесплатных") на международном рынке торговли квотами. На основе данных пилотной программы был установлен порог для коммерческих перевозчиков в объеме 10 тыс. т в год. Превысив этот объем, операторы должны зарегистрироваться в одном из государств — членов ЕС и приобрести квоты. Коммерческие авиакомпании, которые могли бы доказать, что их ежегодные эмиссии не превышают порогового объема, освобождаются от регистрации в системе. Еще одно исключение было задумано авторами концепции с оглядкой на новых участников из Восточной Европы, поскольку новички рынка авиаперевозок из этих стран почувствовали бы себя ущемленными по сравнению с западными соседями. Как объясняет Курт Эдвардс, новый генеральный директор Международного совета по деловой авиации (IBAC), ход мысли европейских законодателей примерно таков: "Согласно директиве ETS авиакомпания освобождается от участия в системе, если она совершает менее 243 рейсов за четырехмесячный период три или более периодов подряд. Проще говоря, получается примерно один возвратный рейс в день". Тем не менее никакие такие исключительные меры не применимы к операторам частной авиации: симпатии авторов ETS очевидным образом на стороне крупных коммерческих перевозчиков, то есть авиакомпаний. Авторы предлагают некую формулу, пользуясь которой операторы бизнес-авиации могли бы теоретически покрывать бесплатными квотами до 97% своих эмиссий. Однако, как говорит Эдвардс, "критерии полезности оператора для отрасли бизнес-авиации в целом весьма размыты, поскольку опираются на пассажиро-километры или тонно-километры. Многие операторы, примерявшие эту опцию на себя, получили из 97% не более 4–5%. Таким образом, вы сами можете судить о полезности бесплатных квот для операторов бизнес-авиации". Президент Европейской ассоциации деловой авиации Брайан Хамфриз неоднократно отмечал: "Административные расходы на участие в системе превышают стоимость собственно квот. Для небольшого эмитента бюрократический процесс обходится слишком дорого". Из-за величины этих расходов, затрат времени и сложности получения тех небольших бесплатных квот, на которые они могут претендовать, операторы деловой авиации "в чистом виде" предпочитают просто оплатить полный объем своих выбросов. "Вся загвоздка в методологии расчетов, — поясняет Хамфриз. — Авиакомпании получают до 80–90% квот бесплатно, мы не получаем почти ничего". "Для небольших эксплуатантов в механизме преду­смотрен ряд уступок, — добавляет Смит, — которые были восприняты с энтузиазмом, но они явно недостаточны, чтобы перевесить тяжкое административное бремя, накладываемое на операторов требованиями соответствия системе". Одной из них является разрешение таким операторам использовать данные Евроконтроля, вместо того чтобы самостоятельно отслеживать, фиксировать и верифицировать объемы выбросов. В соответствии с этим решением Евроконтроль разработал специальный программный инструментарий. "Однако для бизнес-авиации ETS по-прежнему нецелесообразна, — считает Смит, — поскольку польза для окружающей среды совершенно несоразмерна административным затратам". "В Европе EBAA и все члены этой организации надеются, что ETS сгинет и ее место займет приличная рыночная система, — утверждает Брайан Хамфриз. — Если же этого не произойдет, то мы настаиваем на более равных условиях — пороге в 10 тыс. т для всех. Старый громоздкий Boeing 747-100 может выполнить 24 рейса в течение четырех месяцев и квалифицироваться как свободный от выплат. А некоммерческий оператор, выполнив один рейс, обязан платить по полной. Система несправедлива". Эдвардс из IBAC рассуждает: "Если самолет, принадлежащий летному отделу американской корпорации, выполняет рейс в одну из стран ЕС, то он должен выполнять требования ETS, хотя уровень выбросов у него гораздо ниже, чем у самолета авиакомпании, выполняющего ежедневно один дальнемагистральный рейс. Это дискриминация. Уровень дискриминации, присущий этой директиве, выдающийся, особенно учитывая, что в ЕС действует требование, чтобы законодательные инициативы были пропорциональны их влиянию на экономическую деятельность, а ETS идет вразрез с этим требованием. Этот момент должен быть пересмотрен в рамках общей оценки системы в 2014 г., если не скорее". "Нам нужна глобальная система, — настаивает Хамфриз, — но если она останется в прежнем виде, мы будем бороться за более справедливое отношение к бизнес-авиации. В Европе форпостом этой борьбы является EBAA, поддерживающая IBAC, который выступает в поддержку ICAO. Так что у нас над этим работает крепкая команда. В этом году важно представить нечто, что Еврокомиссия сможет принять. Механизм налогов может быть приемлемым, но он должен быть эффективен. То, что мы имеем сегодня, неприемлемо". Глобальное сопротивление Введя ETS после более чем десятилетия планирования и пилотных проектов, Евросоюз не ожидал, что система вызовет столь интенсивное сопротивление со стороны зарубежных авиакомпаний, правительств, производителей авиатехники и двигателей и их лоббирующих органов, таких как GAMA, а также отраслевых объединений, таких как NBAA, EBAA и IBAC. Один из наиболее ярких примеров давления, оказанного на ЕС, — сообщение Airbus, главного авиастроителя Европы, о том, что Китай может отказаться от заказанных самолетов из-за недовольства руководства страны по поводу ETS. Поскольку ETS была законодательно принята Европарламентом, конфедерации ничего не оставалось, кроме как подчиниться. Таким образом, если зарубежный оператор отказывается соответствовать требованиям ETS, даже следуя запрету своего правительства, власти страны — члена ЕС могут, теоретически, наложить запрет на полеты. Предположительно, эксплуатант окажет давление на свое правительство, и оно, скорее всего, вынуждено будет отступить. Начнет действовать закон непредсказуемых последствий. Все это привело к тому, что в декабре Конни Хедегор, еврокомиссар по вопросам климата и член Еврокомиссии, призвала к временному "перемирию", то есть смягчению требований директивы ETS на один год, для того чтобы дать страстям остыть. В частности, на временных условиях будет приостановлено действие экстратерриториального принципа, однако на внутриевропейских маршрутах ETS будет действовать как для местных, так и для зарубежных перевозчиков. Технически решение "остановить таймер" по этой программе, которая уже имеет статус закона, должно также пройти все этапы законодательного процесса и получить формальное одобрение посредством совместного решения Европарламента и Совета. Однако парламентарии заверили Хедегор, что не будут сопротивляться ее инициативе, и она в одностороннем порядке ее активировала. Это решение также может быть пролонгировано по истечении года, если ассамблея ICAO, которая собирается раз в три года и ближайшая состоится в Монреале в сентябре текущего года, достигнет "существенного прогресса" в разработке глобальных стандартов снижения воздействия авиации на окружающую среду. Этого ЕС добивается последние 15 лет. В частности, инициатива Хедегор возникла как результат формирования в ноябре прошлого года экстренной рабочей группы из представителей 17 ведущих авиационных держав для разработки предложений по экологической системе, совместимой с Чикагской конвенцией. Ряд экспертов склонны рассматривать этот факт как предотвращение "торговой войны", которая готова была разгореться. Однако Стив Браун, старший вице-президент Национальной ассоциации бизнес-авиации США (NBAA), считает, что призрак торговой войны — не более чем миф. "Формально у ЕС было право наложить запреты на полеты, но политические лидеры Евросоюза всегда однозначно заявляли, что это решение непрактично и они на это не пойдут. Россия и Китай также недвусмысленно дали понять, что на подобный шаг в отношении своих перевозчиков отреагируют двукратным или четырехкратным повышением аэронавигационных сборов за использование своего воздушного пространства европейскими перевозчиками. Все это способствовало реалистичному пересмотру программы", — объясняет Браун. Затруднительное положение Находясь в Брюсселе, президент EBAA Фабио Гамба рассуждает на тему реальной причины приостановки таймера ETS: "Евросоюз заявляет, что принимает отсрочку, чтобы способствовать установлению спокойной атмосферы вокруг обсуждений экологической темы во время Генеральной ассамблеи ICAO в сентябре 2013 г. Мы знаем, что они пошли на это из-за того давления, которое они испытали. Ни для кого это сюрпризом не стало, поскольку это стало логическим следствием приближающегося дедлайна по отчету о выбросах и покупке квот. Чем ближе сроки, тем больше нервничали некоторые страны, такие как США и Россия. Атмосфера накалилась. Поэтому Еврокомиссия в последний момент предприняла попытку перемирия". "Но в конечном итоге, — считает Гамба, — Еврокомиссия поставила себя в затруднительное положение, поскольку теперь она оказалась под пристальным критическим вниманием Европарламента и стран — членов ЕС. Они не хотят развязывания международного конфликта, они хотят избежать его любой ценой. Все, что интересует Европарламент, — это уважение к Евросоюзу как к надежному международному партнеру, и им не нравится, что все потешаются над Еврокомиссией. За последние десяток лет у Европарламента появились новые функции, и теперь им хочется поиграть мускулами". "На самом деле, они просто хотят, чтобы самолеты меньше загрязняли воздух, — продолжает он, — и убеждены, что ETS — единственный способ достичь этого, поэтому отказываться от системы они не хотят. Они хотят, чтобы Еврокомиссия была последовательна в своих проектах, поэтому ETS продолжит функционировать в том виде, как она была предложена в 2008 г. На уступки они пошли только исходя из того, что они будут временными, это непременное условие. Скорее всего, эта уступка получит одобрение к апрелю-маю. И все же Хедегор рисковала, так как все еще есть вероятность, что ей откажут, хоть и небольшая". Хотя ETS, возможно, несет некоторые врожденные пороки и несправедлива к частным операторам, Гамба считает, что в ее основе — правильные намерения. "Поскольку в течение десяти лет ICAO не достигла прогресса в данном вопросе, Европа пошла на собственные меры, дабы стимулировать разработку международных стандартов. Представители ЕС всегда подчеркивали, что когда международные договоренности будут достигнуты, ETS перестанет действовать и ЕС добровольно и с радостью перейдет на новые условия. Чего они не могли предусмотреть, так это то, что вместо стимулирования переговоров они спровоцируют агрессивную международную реакцию на эту идею в целом". Впрочем, и своей цели им в конечном итоге достичь удалось. ЕС предупреждает, что если серьезной проработки темы на ассамблее ICAO не получится, ETS будет восстановлена в полном объеме по истечении срока действия уступок. Ответственность авиации за снижение выбросов Ни временные уступки, ни потенциальная полная отмена европейской ETS не снимут авиацию с крючка экологической ответственности. Снижение выбросов СО2 в атмосферу (на сегодня авиация привносит 2% от всего объема выбросов, но по прогнозам эта цифра увеличится по мере роста парков авиакомпаний) неизбежно. ICAO выдвинула стратегию "четырех столпов", на которых будут основаны глобальные стандарты, направленные на конечную цель — снижение на 50% выбросов CO2 от авиации к 2050 году. "Мы, GAMA, поддерживаем стратегию ICAO, — говорит Смит. — Важно, чтобы отрасль в целом приняла обязательства по улучшению воздействия авиации на окружающую среду посредством адекватных рыночных мер. Как производители мы отвечаем за один из "столпов", предложенных ICAO, а именно за разработку более эффективных двигателей и авионики, проработку аэродинамических качеств самолетов". Остальные столпы — это рыночные меры в виде квот на выбросы, разработка и применение альтернативных видов топлива и модернизация инфраструктуры с целью повышения эффективности эксплуатации. "Рыночные меры должны быть временными, до тех пор пока не станут устойчивыми позитивные эффекты других мероприятий и не продемонстрируют запланированный результат, — продолжает Смит. — В этом мы единодушны с авиакомпаниями. Глобальная координация необходима для того, чтобы убедиться, что все следуют принципам ICAO, не нарушая Чикагскую конвенцию". "Путь будет длинным, мы должны отдавать себе отчет в том, что график может не выдерживаться. Нам необходимо быть терпеливыми и понимать, что это в равной мере политический и технический процесс. Мы надеемся, что представители ЕС подключатся к процессу в конструктивном ключе". Между тем в январе европейский рынок квот был близок к обрушению. Цена квоты на тонну CO2 упала до 5,38 долл. против 9,69 долл. в декабре и 12,37 долл. в ноябре. Согласно Wall Street Journal, в 2008 г. тонна СО2 стоила 27,8 евро, то есть около 30 долл. В феврале Европарламент разрешил снять с аукциона квоты на 900 млн т, запланированных на периоды с 2013 по 2015 г. и на 2019–2020 гг.