Отрегулировать тренажеры

Почти десять лет российские производители авиационных тренажеров ждут принятия новых отраслевых стандартов, призванных обеспечить нормативно-правовое регулирование тренажерной отрасли. Очередная попытка, начавшаяся с некачественного как с фактической, так и с юридической точки зрения Постановления Правительства РФ № 521 от 20 июня 2013 г., окончательно загнала в ситуацию правового вакуума вопросы, связанные с регулированием отрасли. Разумеется, за все эти годы российские производители тренажеров научились работать в условиях отсутствия регулирования, но разбираться с этими вопросами государству все равно придется. И формально, потому что Россия — член ICAO, а потому обязана привести свое законодательство в соответствие с действующими международными стандартами в этой области. И неформально, потому что государство обязано отвечать перед своими гражданами за безопасность авиаперевозок, которая связана в том числе и с качеством тренажерной подготовки летного состава. Чтобы создать правовую базу для нормального функционирования отрасли, необходимо решить как минимум четыре группы взаимосвязанных проблем. Первая — введение современных норм годности авиационных тренажеров, дающих возможность уполномоченному органу осуществлять квалификационную оценку и присваивать тренажеру соответствующую категорию. Вторая — разработка и утверждение новых требований к программам подготовки летного и технического персонала, поскольку в соответствии с рекомендациями ICAO задача подготовки пилотов на получение ими выбранного типа свидетельств должна сводиться к определенному набору учебных задач, реализуемых на тренажерах соответствующего уровня. Третья — определение регламента выдачи разрешений на эксплуатацию тренажеров центрами подготовки летчиков гражданской авиации. Наконец, четвертая — разработка единого комплекса нормативных документов, регламентирующих деятельность авиационных учебных центров. Не претендуя на всеобъемлющий анализ проблемы, рассмотрим только те вопросы, которые связаны с принятием новых норм квалификационной оценки тренажеров и выдачей разрешений на их эксплуатацию. До выхода в свет Постановления № 521 в России существовала система, связанная с выдачей разрешений на использование тренажеров. Выдачей разрешений занималась Росавиация, поскольку в Приложении № 1 Чикагской конвенции о гражданской авиации говорится, что разрешение на использование тренажеров выдает тот же орган, который выдает свидетельства пилотам. То есть как минимум в отношении порядка выдачи разрешений на эксплуатацию тренажеров наши внутренние процедуры и документы не противоречили общепринятой мировой практике. Что же касается квалификационной оценки тренажеров, то здесь наши внутренние правила расходились с международной практикой, поскольку в принципе не позволяли проводить такую оценку и присваивать тренажеру соответствующую категорию. Дело в том, что старые нормы годности авиационных тренажеров (НГАТ) от 1998 г., которые до сих пор формально никто не отменял, не предполагали проведения классификации тренажеров и присвоения им уровней сложности, которые приняты в международных стандартах. Естественно, что в этих условиях ни Росавиация, ни какой-либо иной орган не обладали полномочиями присваивать тренажерам то, чего не существует в действующих НГАТ. При этом формально российские авиационные власти не препятствовали изготовлению отечественными производителями тренажеров в соответствии с международными требованиями. Выход Постановления Правительства № 521 был весьма неожиданным для тренажерного сообщества. Фактически этим постановлением в нарушение международных правил у Росавиации забрали функцию выдачи разрешений на эксплуатацию тренажеров, но это было бы еще полбеды. Из этого постановления следует, что никому ее не передали! Однако в этом же постановлении были внесены изменения в положение о Минтрансе, который теперь должен определять порядок допуска тренажерных устройств к эксплуатации и требования к тренажерным устройствам. Между "допускают" и "определяют порядок допуска" разница весьма существенная. Фактически Минтранс должен был установить, кто теперь будет этим заниматься вместо Росавиации. Разумеется, эта ситуация поставила в тупик производителей и заказчиков тренажеров. К кому теперь нужно обращаться за получением разрешений на эксплуатацию тренажеров? Как при этом можно выполнить свои контрактные обязательства перед заказчиком? С одной стороны, есть Чикагская конвенция, которую Россия обязалась исполнять, с другой — конкретные заявки от производителей тренажеров, которые Росавиация не принимает, поскольку функцию выдачи разрешений у нее отобрали. Чтобы хоть как-то исправить ситуацию, в Минтрансе было принято решение, что Росавиация будет продолжать заниматься этими вопросами по крайней мере до тех пор, пока Минтранс не выполнит Постановление № 521. Фактически авторы этой инициативы, вынося решение подобного вопроса на уровень председателя правительства, не смогли продумать хотя бы часть возможных рисков. Скорее всего, они руководствовались блестящей идеей сделать "как лучше". Опустим вопрос о том, кому это выгодно, и попробуем понять последствия действий, которые оказались довольно тяжелыми для отрасли. Первое противоречие очевидно сразу: фактически получилось, что в постановлении оспорена действующая международная практика, так как кого бы вместо Росавиации Минтранс не назначил для исполнения этих функций, это решение будет противоречить Чикагской конвенции. Кстати, согласно нашей Конституции, международные договорные обязательства России имеют приоритет над национальными, следовательно, никакие постановления правительства не могут нам помешать выполнять Чикагскую конвенцию. Второе противоречие, не столь очевидное, заключается в следующем. В Постановлении № 521 есть, вообще говоря, крупные методические, терминологические и правовые ошибки в отношении требований к тренажерным устройствам имитации полета и порядку их применения. Дело в том, что как только мы начинаем говорить о требованиях к тренажерным устройствам имитации полета, так сразу же вступаем в противоречие с действующим в России Законом о техническом регулировании. То есть государственные технические требования внедряются исключительно законами РФ, и это вовсе не функция Минтранса. И порядок применения этих законов есть тоже функция государства, которая может быть реализована либо в виде регламента, либо в Федеральных авиационных правилах, что предусмотрено статьей 54 Воздушного кодекса. Но есть и другая сторона всей этой истории. Если существует такой серьезный документ, как постановление правительства, то должны быть назначены конкретные исполнители, сроки, выделены ресурсы. Однако проходит полтора года после принятия этого документа, и в октябре 2014 г. Общественный совет Минтранса на очередном заседании предлагает Минтрансу разработать и ввести в действие новые Федеральные авиационные правила (ФАП) в области требований к тренажерным устройствам имитации полета и порядку их применения, предусмотренные Постановлением № 521. Фактически получается, что общественная организация рекомендует Минтрансу все-таки выполнить (!) Постановление Правительства Российской Федерации полуторагодичной давности и даже говорит, что’ для этого надо сделать, для чего переписывает слово в слово это самое постановление. Справедливости ради надо признать, что в течение года после выхода постановления Минтранс пытался предпринять какие-то действия по разработке новых ФАП, но все эти проекты не привели к положительному результату. Причин много. Во-первых, не хватает нормального человеческого ресурса для решения этих проблем. Во-вторых, ни у Минтранса, ни у Минпромторга нет денег для того, чтобы привлечь к решению этих вопросов хотя бы тех экспертов, которые еще остались в России. А может быть, целевые деньги выделялись? Тогда где результат? Фактически на сегодняшний день мы имеем невыполненное постановление правительства, время идет и ситуация остается плачевной. Поскольку решение вопроса за два года так и не продвинулось, авторы изначальной идеи выдумали, на первый взгляд, простой ход: поскольку мы свои национальные нормы сделать не в состоянии, давайте возьмем целиком текст Doc. ICAO 9625 в 3-й редакции и будем руководствоваться им в своей практике. Благо что квалифицированный перевод этого документа на русский язык имеется, а Минтрансом РФ и соответствующими структурами ICAO согласована процедура его издания на русском языке как официального документа ICAO для российских авиационных властей. Но попытка внедрить в ГА этот документ приказом министра транспорта провалилась, поскольку оказалось, что Минтранс не обладает правом омологации международных документов в РФ. На это требуется постановление правительства. Однако есть и неформальные причины того, почему решение внедрить в чистом виде Doc. 9625 в качестве национальных стандартов является порочным. Действительно, международные требования предполагают, что национальный авиационный орган на основании рекомендаций ICAO должен издать свои нормы и стандарты, гармонизированные с международными. Однако во всем цивилизованном мире слово "гармонизация" не означает "полное совпадение", и это не случайно. Дело в том, что 3-я редакция 9625 является очень сложным и местами даже сырым документом, который оставляет вопросы и сам нуждается в серьезной доработке. Так, внесение соответствующих изменений в действующие национальные документы США и Европы, гармонизированные с 2-й редакцией 9625, запланировано на 2016–2017 гг., после чего они будут ближе к рекомендациям 3-й редакции Doc. ICAO 9625. В идеале ровно так же должна поступать и Россия. Ну а пока все благополучно вернулось к допостановленческим временам. Кто сегодня в России выдает разрешение на эксплуатацию тренажера? Все та же Росавиация, не имея на это формального права. Существует ли прямая связь всей этой ситуации с безопасностью полетов? Да, поскольку разрешение — это документ, в котором от имени государства подтверждается, что подготовка на тренажере не привьет летчикам ложных навыков управления воздушным судном в полете. По сути, все международные документы возлагают на национальную авиационную администрацию определенные задачи, конечная цель которых — обеспечение безопасности полетов в гражданской авиации. В России таким органом является Росавиация. Теоретически эту же задачу должно было решать и обсуждаемое здесь постановление правительства, но что в итоге мы имеем на сегодня? Постановление не выполнено, новые ФАП не разработаны, требований к тренажерам нет, а проведение процедуры сертификации (квалификационной оценки) тренажера, формально упраздненное Законом о техническом регулировании, окончательно запутано до сих пор не выполненным постановлением. Что делать? Ряд экспертов полагают, что целесообразно было бы определить переходный период, в течение которого, не изменяя существующих процедур выдачи разрешений, поручить Росавиации присваивать определенный квалификационный уровень тренажеру, руководствуясь рекомендациями Doc. ICAO 9625 (3-й редакции). За этот период либо разработать документы, предусмотренные Постановлением № 521 (что маловероятно, раз это не сделано до сих пор), либо на основе 9625 все-таки разработать его российский аналог и провести комплекс организационных и технических мероприятий в системе гражданской авиации, чтобы это документ заработал. Здесь, конечно, остается много вопросов. К примеру, у нас нет системы присвоения уровня экспертам, которые могли бы на законных основаниях проводить квалификационную оценку тренажеров. Допустим, у нас есть такие специалисты — в том же ГосНИИ ГА или в ЦЭСАТ ЦАГИ. Но кто именно должен выдать им свидетельства экспертов и закрепить за ними определенные функции? Национальная авиационная администрация? Но кто она в РФ? Если Рос­авиация, тогда в Положении о Росавиации должна быть прописана функция присвоения квалификационной оценки тренажерам, а также, возможно, функция присвоения статуса экспертам, имеющим право проведения этой оценки. И еще ряд функций, вытекающих из документа 9625. Кстати, в 2010 г. компания TTI (Training Technology International), мировой авторитет в области консалтинга по вопросам оценки и квалификации авиационных тренажеров во всех признанных международных стандартах, проводила в России на базе ЦЭСАТ ЦАГИ учебу для российских экспертов с выдачей им сертификата международного образца. Те специалисты, которые его получили, находятся в базе данных экспертов EASA. Можно предложить их легализовать через Росавиацию или Минтранс и использовать для проведения квалификационной оценки тренажеров в переходный период. Наверное, можно предложить и другие варианты решения проблемы. Правовой вакуум в какой бы то ни было области — отличная почва для исконно российского правового нигилизма и коррупции. Только тогда, когда в России будет создана правовая система координат, в которой смогут нормально работать производители авиационных тренажеров, наш национальный "тренажерстрой" превратится, наконец, в полноценную тренажеростроительную отрасль. Тем более что, даже работая в условиях отсутствия регулирования, такие российские компании, как ЦНТУ "Динамика", "ТАВ", "СКТ" и другие, смогли достичь уровня компетенций, который позволяет им уже сегодня создавать продукты, способные конкурировать с признанными мировыми аналогами.